Valor Econômico
25/11/11
Transformação de técnico em gestor é grande desafio
Que a administração pública brasileira precisa ser modernizada, ninguém duvida - os próprios governos já se deram conta disso. Mudanças na economia e na própria sociedade transformaram o sistema que rege o funcionalismo no país, refinado burocraticamente nos últimos 60 ou 70 anos, obsoleto em alguns aspectos. O próprio modo como a carreira de funcionário público funciona mostra isso. Se há exames cada vez mais concorridos para uma vaga vitalícia, o incentivo para se aperfeiçoar na carreira desaparece com o tempo, resultado da própria estabilidade.
Esse é um dos grandes gargalos que as administrações públicas precisam enfrentar: como incentivar seus funcionários e treiná-los para assumir novas funções. E como preparar pessoas treinadas como técnicos a agir como gerentes ou diretores. "Técnicos viraram gestores na prática. Não estavam preparados, não tinham obrigação para isso", diz Paulo Vicente, professor de estratégia da Fundação Dom Cabral (FDC).
"Existem pessoas muito preparadas na área pública quanto ao conhecimento técnico, mas ainda temos um gargalo com relação ao conhecimento gerencial", afirma a consultora Mirza Quintão Utsch, do INDG (Instituto Nacional de Desenvolvimento da Gestão). "Mas esse cenário tem avançado. Percebemos que servidores têm buscado aprimorar a gestão".
Como nem todo técnico domina questões administrativas ou gerenciais, esses cargos são comumente preenchidos por cargos comissionados, trazidos de fora da máquina pública.
Se de um lado isso traz velocidade para resolver questões imediatas de gestão, por outro traz problemas de continuidade, pois os funcionários comissionados são substituídos quando seus chefes saem dos cargos. Mas já existem iniciativas em alguns lugares, principalmente nos Estados de Minas Gerais, São Paulo e Bahia, onde servidores públicos vêm sendo treinados para assumir posições gerenciais. "Solução existe", afirma Nelson Marconi, professor de economia da Fundação Getúlio Vargas (FGV) de São Paulo. O Rio, afirma, está em um grande processo de planejamento da força de trabalho, fazendo um levantamento de todos os órgãos públicos, o que fazem, quem são os funcionários, de que precisam. Minas Gerais deve seguir o mesmo caminho.
Outra questão que os governos precisam enfrentar é como montar um sistema de incentivos para os funcionários. Novamente um dos obstáculos é o volume de recursos necessários para isso, além da legislação. "A formação é custosa, demorada, e às vezes só há resultado efetivo um governo depois", aponta Vicente, da FDC.
São Paulo está entre os Estados citados por consultores como um dos mais avançados nos esforços de modernização de sua máquina pública. Nesse sentido, há vários projetos em andamento para avançar na profissionalização, segundo a secretária estadual de gestão pública, Cibele Franzese. Um deles é a cerificação ocupacional, quando vários profissionais que querem disputar cargos de diretoria passam por uma certificação. A ideia é reduzir a nomeação de pessoas comissionadas. O programa está sendo ampliado e foi implantado em áreas como educação, saúde, diretoria de hospitais, centros médicos e ambulatoriais.
O governo paulista também trabalha na melhoria do desenho das carreiras. O projeto visa esclarecer as oportunidades de promoção e progressão, ligando-as ao mérito e desempenho do funcionário. Para isso, são oferecidos cursos e investimentos em atualização. Na educação, o interesse não é apenas premiar quem estuda para passar nas provas, mas também aqueles professores que aplicam os conhecimentos no dia a dia do ensino.
O governo federal também tem avaliado ações para melhorar o serviço público, diz a secretária de gestão do Ministério do Planejamento, Ana Lúcia Amorim de Brito. Um dos pontos é o bom desempenho dos profissionais, com capacitação das equipes. Como em outras administrações, adota-se a gestão por competência, a avaliação de desempenho, assim como a remuneração, capacitação e o bom ambiente de trabalho.
A reestruturação de áreas críticas no governo federal serão analisadas pela câmara de gestão da Casa Civil. O escritório vai identificar e priorizar questões a serem tratadas, simplificar processos e rotinas. Os estudos de melhoria da organização federal também analisam o arcabouço jurídico. É preciso mais flexibilização para garantir uma maior agilidade, afirma Brito, mas os modelos para tornar isso possível ainda não estão definidos. "A necessidade de melhora, como em todas as áreas, públicas e privadas, é grande e constante", diz. "A melhoria sustentável não muda com ações de impacto, mas com ações bem estruturadas e contínuas".
Estudo mostra importância do capital humano
A gestão dos órgãos da administração pública passa por processos de aperfeiçoamento e as atenções se voltam para os recursos humanos, de acordo com a 4ª edição do Estudo Nacional de Gestão de Pessoas no Setor Público, realizado pela consultoria PwC. "Percebemos isso de maneira interessante, a importância dos recursos humanos nos processos de gestão e melhoria de desempenho", diz João Lins, sócio e líder de serviços para governo e setor público na PwC. "Ficamos satisfeitos com os sinais de preocupação com capital humano na pesquisa deste ano".
Na primeira fase de modernização de gestão nos órgãos públicos, o foco costuma recair sobre processos e tecnologia. No passo seguinte, chega a vez do capital humano, como vem acontecendo agora no Brasil, diz Lins. A natureza do processo é muito similar ao que ocorre nas empresas. Segundo o relatório da PwC, "as organizações públicas estão direcionando seus esforços e orçamentos para diversas ações de gestão de pessoas, em especial 'treinamento e desenvolvimento' e 'desenvolvimento da liderança'. Este cenário está alinhado com práticas do setor privado".
A pesquisa qualitativa - e não quantitativa - foi feita com 24 organizações, entre elas empresas estatais, órgãos da administração pública direta, fundações e autarquias, com atuação tanto na esfera federal como estadual, e teve como meta avaliar as tendências na área.
Como em 2010, o estudo mostra que há cinco questões críticas levadas em conta pelas organizações em relação a seus funcionários: modelo de gestão baseado em competências, planejamento estratégico de recursos humanos, gestão do clima, desenvolvimento de lideranças e gestão do desempenho. De acordo com o relatório, isso demonstra que há um movimento em favor de uma perspectiva orientada para o resultado, e não mais para o controle. Entre os objetivos das administrações ao implementar a gestão do desempenho, o desenvolvimento individual ou em equipes foi citado por 57%, assim como a necessidade de atender aos resultados da organização.
Ao contrário das empresas privadas, o quadro de mudanças é menos dinâmico no funcionalismo público. A fim de promover essas mudanças, existem dois veículos de transformação: o planejamento antecipado e investimentos para desenvolver os funcionários já contratados. Como são carreiras de longo prazo no funcionalismo, em alguns casos até de vida profissional inteira, é necessário planejar desde o começo, para conseguir, já nos concursos de admissão, o perfil adequado do funcionário. E os atuais servidores também precisam ser reciclados e formados.
Escola de governo prepara para cargos estratégicos
A busca por maior eficiência é o objetivo principal das escolas públicas destinadas à formação e qualificação do funcionalismo. Em todas as esferas, é crescente o número de funcionários que passam por seus cursos e algumas delas estão se tornando referência pelos resultados conseguidos. A Escola Superior de Administração Fazendária (Esaf), por exemplo, é o centro de capacitação regional do Fundo Monetário Internacional para a América Latina. A Escola Nacional de Administração Pública (Enap) mantém uma rede com 189 instituições congêneres no país e em todos os níveis de poder.
Em Curitiba (PR), 70% dos 33 mil servidores da prefeitura têm curso superior, fruto das ações do Instituto Municipal de Administração Pública. Já a Fundação do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), do governo paulista, coordena cursos para todas as secretarias e um dos destaques é a formação de profissionais da saúde.
As instituições têm ido além do treinamento de funcionários concursados. Também formatam cursos de educação continuada voltados ao desenvolvimento técnico e gerencial e a funções estratégicas dos governos. Além disso, firmam parcerias com universidades para pós-graduação, mestrado e doutorado. Para a diretora de formação da Enap, Maria Stela Reis, as ações das escolas públicas se intensificaram na década de 1980. "De lá para cá, passamos a capacitar servidores em carreiras estratégicas, como as de especialista em políticas públicas de gestão governamental e de analista de planejamento e orçamento", explica.
A escola também ministra cursos de pós-graduação que atendem demandas específicas de órgãos do governo, como saúde, educação, justiça e desenvolvimento social. E para atender servidores federais em todo o país, a Enap promove cursos a distância. Em 2010, eles formaram 25 mil alunos. Os presenciais atingiram quase 11 mil. Vinculada ao Ministério do Planejamento, a Enap está à frente da Rede de Escolas de Governo, entre elas a ESAF e o Instituto Rio Branco.
Fundada em 1975, a Esaf sempre focou a sua atuação em ensino e pesquisa na área fazendária, mas nos últimos anos ampliou o leque para atender os demais órgãos de governo. "Em 2010, promovemos 80 mil operações de treinamento, 27 mil delas por meio do ensino a distância", relata o diretor geral Alexandre Ribeiro Motta. Além da sede em Brasília, A Esaf tem 10 centros regionais para treinamentos.
Vinculada ao Ministério da Fazenda, a Esaf oferece especialização em educação financeira e cidadania, direito tributário, administração de orçamento e finanças e governo eletrônico. "E, junto com a Universidade de Brasília, oferece mestrado em economia do setor público, administração e orçamento público e administração e gestão pública", informa Motta.
No campo da pesquisa, a Esaf tem parcerias com o FMI, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento e os governos do Canadá, França e Portugal. "Nosso objetivo é aprimorar a gestão tributária, e também qualificar o gasto público", enfatiza o diretor geral. "Queremos qualificar também os integrantes de conselhos municipais e estaduais, para que entendam de finanças e gastos públicos."
É na área da saúde que o governo de São Paulo, por meio da Fundap, tem investido. Segundo o diretor executivo da Fundação, Geraldo Biasoto Júnior, o foco é a transformação de auxiliares de enfermagem em técnicos e a oferta de cursos de especialização para quem já é técnico.
Para isso, foram credenciadas 77 escolas de enfermagem no Estado. A especialização é voltada para as áreas de emergência, UTI neonatal, hemodiálise e oncologia. "Nosso objetivo é capacitar 90 mil funcionários. Em 2010, 18.600 auxiliares receberam a formação técnica. Este ano, 11 mil estão estudando e 146 técnicos fazendo a especialização", informa. A Fundap também é a responsável pelos cursos e treinamentos dos demais órgãos de governo, como o de desenvolvimento gerencial, entre outros. "Formamos 5 mil servidores como pregoeiros eletrônicos e, em parceria com universidades públicas, promovemos curso de especialistas em políticas públicas."
Já o Instituto Municipal de Administração Pública (Imap) busca a qualificação permanente dos 33 mil funcionários públicos de Curitiba. "Além de cursos de competências gerais, como planejamento, finanças públicas, logística e gestão de pessoas, formatamos cursos para atender demandas específicas", explica a diretora Francine Lia Wosniak.
Para cada área, é elaborado um currículo com um cronograma mensal de cursos. "Assim, garantimos 100% de cobertura - cada servidor participa de pelo menos um curso por ano", destaca. Os resultados são medidos por pesquisa realizada três meses depois do curso, pelo próprio servidor e por sua chefia. O instituto aposta ainda na educação formal, por meio de parcerias com faculdades, que dão descontos nos cursos de graduação e pós-graduação. Também há oferta de bolsas de estudo para mestrados e doutorados.
Utilização de ferramentas tecnológicas é limitada
A gestão pública no Brasil ainda enfrenta vários desafios quando se trata de usar ferramentas de Tecnologias da Informação (TI). Para Eduardo Bernal, diretor de mercado governo do CPqD, é importante começar pela elaboração de um plano diretor de TI, que considere a visão estratégica do Estado ou município e a sua necessidade de implantar programas governamentais.
Já na opinião de Luiz Gonzaga Vieira de Camargo, prefeito de Tatuí, o uso incipiente de TI na gestão pública decorre da falta de informações sobre o funcionamento dos processos, sobre o fluxo de dados entre o usuário dos serviços públicos (o cidadão) e os prestadores desses serviços.
Em seis anos (2005-2011), a prefeitura de Tatuí, no interior de São Paulo, cadastrou quase 98 mil dos seus 110 mil habitantes no Data Health (Sistema de Prontuário Eletrônico e Gerenciador de Saúde), desenvolvido pela Global Data, empresa especializada em gestão da saúde. Com a adoção do sistema, foi reduzido o índice de mortalidade; diminuiu o número de consultas perdidas para menos de 10%; tornou-se menor o número de exames solicitados e não lidos e perdidos. Além disso, o sistema ajudou a controlar os estoques das 15 farmácias existentes em cada uma das 15 Unidades Básicas de Saúde (UBS).
"O Data Health contribuiu para a eliminação do prontuário físico em papel", destaca o prefeito. Numa UBS que atende 500 pessoas por dia, chegavam a ser gerados de 30 mil a 40 mil prontuários em papel.
Agora, assim que sistema identifica o paciente por sua impressão digital (biometria), seu prontuário aparece na tela do computador. O sistema também gera informações sobre consultas, procedimentos de enfermagem, agendamentos, faltas, reposições etc. "A prevenção avança com informações", resume o prefeito.
A Global Data fez o primeiro piloto do Data Health na prefeitura, em 2006, diz uma das sócias proprietárias da empresa, Maria José Galvão, biomédica e especialista em saúde pública e informática médica. O prontuário eletrônico, explica, processa a captação de dados dos procedimentos realizados pelos profissionais de saúde, dos medicamentos prescritos que, quando retirados, têm baixa imediata no almoxarifado.
"Por medo que faltem medicamentos, o paciente do SUS acaba estocando remédios em casa. Mas, com o controle dos estoques, a dispensa de medicamentos caiu entre 20% e 30% em Tatuí", informa ela. Até agora, o Data Health está implantado em oito municípios, sete dos quais no Estado de São Paulo e um em São Bento do Sul (SC).
Se papel é um grande problema na Saúde, é gigantesco na Justiça, cujos processos devem ser armazenados anos a fio. Uma ótima razão para o Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4), que atende os três Estados do Sul, ter decidido se tornar um tribunal eletrônico, no qual os processos já nasçam eletrônicos.
"Para baratear a Justiça e dar mais transparência, além de acabar com os gargalos", afirma o juiz federal Sérgio Renato Tejada Garcia, que atua na sede do TRF4, em Porto Alegre. "Hoje, 80% dos processos do TRF4 que vieram da primeira instância são eletrônicos", afirma ele.
Mas, mesmo no formato eletrônico, existe ainda um grande desafio, que é o armazenamento e manuseio de incontáveis documentos, diz Vanderlei Calejon, presidente da Servix, integradora de informática que distribui o CAStor, da americana Caringo, comprado pelo TRF4. Trata-se de um software de armazenamento de objetos de conteúdo fixo cuja integridade deve ser garantida e que precisam ser guardados por longos períodos de tempo.
